乐陵市花园镇等十乡镇土地利用总体规划

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　乐陵市花园镇等十乡镇 土地利用总体规划 局部修改方案 根据《土地管理法》、《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发[2012]2 号）、《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（鲁国土资规〔2015〕1 号 ）、《山东省国土资源厅关于严格规范土地利用总体规划实施管理的意见》（鲁国土资发[2013]116 号）、《山东省乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》和《山东省国土资源厅关于规范有序推进村庄规划编制促进乡村振兴的指导意见》（鲁国土资字[2018]223 号）等文件精神，随着我市乡村振兴战略的实施，《乐陵市土地利用总体规划（2006-2020 年）》（以下简称《规划》）中确定的部分土地用途已难以适应我市发展需求。为进一步满足市域经济发展需求，优化城乡建设项目布局，我市拟对花园镇等十乡镇土地利用总体规划进行局部修改。

　一、规划修改原因 （一）规划修改的必要性 1 、是紧抓国家战略机遇，全面实施乡村振兴战略的需要 2017 年 10 月 18 日, 习近平总书记在党的十九大报告中提出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，要实施乡村振兴战略。

　2018 年 1 月 2 日，国务院公布了 2018 年中央一号文件，即《中

　2 共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。2018 年 9 月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022 年）》。《规划》对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划，并部署了一系列重大工程、重大计划、重大行动。

　乡村振兴战略的实施，促进了农业、农村的发展，同时也与乐陵市土地利用规划（2006-2020 年）出现了不一致、不协调的一面，特别是部分新能源、民生以及对选址有特定要求或需要与周边既有项目配套建设的项目，这就必然会产生将要实施的项目与土地利用总体规划不一致的现象，需要对土地利用规划进行局部修改。

　2、 、 项目实施的不可预见性，造成土地规划空间布局不一致。

　由于新一轮土地利用总体规划在与相关规划衔接上，存在时间和空间上的不匹配。我市虽然在规划编制过程中多次与相关规划和部门进行了有效衔接，但是仍无法准确预测建设用地增减挂钩项目的用地需求，尤其是空间布局上不确定因素较多，大部分项目在规划编制过程中无法确定其准确用地位置，待项目建设前才确定其选址方案。特别是选址既要尊重群众意愿，又有特定要求或需要与周边既有项目配套建设的项目，还要充分考虑交通、环境等诸多因素，这就必然会形成项目用地与土地利用总体规划之间不一致。

　（二）规划修改的合理性 《规划》修改，是在有利于保护耕地、集约节约用地的原则上，结合乐陵市发展战略与重点的变化，对城乡建设用地布局进行适当调整。通过《规划》修改，在全市市域内做好统筹安排，确保建设用地

　3 总规模、城乡建设用地规模、交通水利及其他建设用地规模和新增建设用地规模等指标不突破，保证基本农田面积不变，耕地保有量不减少、质量有提高。通过《规划》修改，乐陵市土地利用结构和布局得到优化，土地利用更加集约节约，建设用地空间布局更加合理，更适应乐陵市未来发展的要求，可以有效保障近期急需建设的各民生项目、教育用地等类型的项目用地，加速推进乐陵市新型城镇化和新型工业化的进程，促进乐陵市新时期、新阶段的社会经济全面、协调、可持续发展，使得规划切实起到统筹区域土地利用、保障和促进科学发展、发挥对国民经济的宏观调控和空间管制的作用。

　（三）规划修改的合法性 结合乐陵市实际，启动《规划》修改，修改地块拟建设项目均符合《中华人民共和国土地管理法》第 26 条、《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2 号）、《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）和《山东省国土资源厅关于严格规范土地利用总体规划实施管理的意见》（鲁国土资发〔2013〕116 号）等规定，符合各文件中关于实施规划修改的条件。

　二、规划修改指导思想 《规划》修改工作以科学发展观为统领，围绕保护资源和保障发展目标，坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地用途管制，优化土地利用结构与布局，促进节约集约用地，

　4 有效参与宏观调控，提高土地规划的科学性和权威性，使土地利用总体规划能够适应经济社会客观发展的要求，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

　三、规划修改原则 （一）评估前置原则 除法律规定的部分情形外，一般规划修改前必须进行规划评估，评估是规划修改的前提和基础，凡提出规划修改，应先开展规划评估。

　（二）总量平衡原则 本级规划修改原则上不得突破规划约束性调控指标，确需突破的，应先通过上级规划修改进行统筹平衡。

　（三）保护耕地原则 规划修改应以保护耕地为前提，确保规划修改后耕地和永久基本农田保护面积不减少，质量有提高。

　（四）节约集约原则 规划修改涉及的用地标准，应符合节约集约用地相关要求、准入条件和行业用地标准等。

　5 （五）优化配置原则 规划修改涉及的土地利用结构与布局调整，其目标应比规划修改前更趋于合理、优化，科学配置用地。

　（六）公众参与原则 规划修改要充分听取社会公众意见，进行风险评估，举行听证，充分论证，修改方案应按程序进行公示。

　四、规划修改依据 1、《中华人民共和国土地管理法》； 2、《中华人民共和国基本农田保护条例》； 3、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第 43 号令）； 4、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51 号）； 5、《国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发〔2010〕8 号）； 6、《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2 号）； 7、《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18 号）； 8、《山东省国土资源厅关于严格规范土地利用总体规划实施管理的意见》（鲁国土资发〔2013〕116 号）；

　6 9、《关于省批土地利用总体规划建设用地规模边界调整有关事项的通知（鲁国土资发〔2013〕34 号）》； 10、《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（鲁国土资规〔2015〕1 号 ）； 11、省委办公厅、省政府办公厅《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》（鲁办发〔2018〕27 号）; 12、《山东省国土资源厅关于规范有序推进村庄规划编制促进乡村振兴的指导意见》（鲁国土资字[2018]223 号）; 13、《县级土地利用总体规划编制规程》； 14、《德州市土地利用总体规划（2006-2020 年）》； 15、《乐陵市土地利用总体规划（2006-2020 年）》； 16、《乐陵市土地整治规划（2016-2020 年）》； 17、《山东省乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》； 18、其他法律法规、政策文件。

　五、规划修改内容 （一）主要调控指标修改 1 、耕地保有量和基本农田保护目标 《规划》要求乐陵市 2020 年耕地保有量 72907.00 公顷，基本农田保护面积不低于 61409.00 公顷。本次规划修改未涉及占用基本农田，规划修改后耕地保有量和基本农田保护目标保持不变，重点推进

　7 耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面管护转变。

　2 、建设用地指标 《规划》要求 2020 年全市建设用地总规模控制在 18160.00 公顷，城乡建设用地规模控制在 15977.00 公顷以内，城镇工矿用地规模控制在 4784.00 公顷以内，交通水利及其他用地规模控制在 2183.00 公顷以内，人均城镇工矿用地控制在 127.00 平方米以内。本次规划修改后，全市新增建设用地、建设用地总规模、城乡建设用地总规模、城镇工矿用地规模、交通水利及其他用地规模和人均城镇工矿用地面积等建设用地增量、总量和效率指标均保持不变。

　（二）建设用地布局总体调整 规划主要修改乐陵市农村社区建设方面。随着乐陵市乡村振兴战略和农村宅基地“三权分置”试点的实施，部分增减挂钩项目安置区、拆旧区需要调整。本次规划修改过程中以原规划的建设用地增减挂钩实施情况为基础，在充分实地调查拆旧村庄农民意愿发生变化的情况下，重新确定了城乡建设用地增减挂钩项目区位置。

　本次规划修改的总体情况如下：

　调入花园镇等十乡镇 48 个地块总面积 104.5355 公顷。调入地块现状地类：农用地 19.3352 公顷（其中耕地 13.0794 公顷），建设用地 84.7876 公顷，未利用地 0.4127 公顷。

　调出花园镇等十乡镇 59 个地块，总面积 104.5355 公顷。调出地

　8 块现状地类：农用地 18.1977 公顷（其中耕地 13.6469 公顷），建设用地 84.7876 公顷，未利用地 1.5502 公顷。

　全市共计调入地块规模为 104.5355 公顷，其中调入村镇用地103.4149 公顷，城镇用地 1.1206 公顷，调入地块占耕地 13.0794 公顷；全市调出地块规模为 104.5355 公顷，其中调出村镇用地 103.4149 公顷，城镇用地 1.1206 公顷，调出地块占耕地 13.6469 公顷。

　本次规划修改方案只涉及到规划修改：花园镇调入地块 6、地块7、地块 8、地块 9，化楼镇调入地块 10，黄夹镇调入地块 11，铁营镇调入地块 21、地块 22、地块 23，西段乡调入地块 24，杨安镇调入地块 29、地块 30、地块 31，寨头堡乡调入地块 43、地块 44、地块45，郑店镇调入地块 46，朱集镇调入地块 48、地块 12，大孙乡调入地块 47，由农用地、自然保留地修改为村镇建设用地，面积 103.4149公顷；花园镇调入地块 1、地块 2、地块 3、地块 4、地块 5，铁营镇调入地块 13、地块 14、地块 15、地块 16、地块 17、地块 18、地块19、地块 20，杨安镇调入地块 25、地块 26、地块 27、地块 28、地块 32，寨头堡乡调入地块 33，地块 34、地块 35、地块 36、地块 37、地块 38、地块 39、地块 40，地块 41、地块 42，由农用地修改为城镇建设用地，面积 1.1206 公顷。

　花园镇调出地块 1、地块 2、地块 3、地块 5、地块 6、地块 7、地块 8、地块 9、地块 10、地块 11，化楼镇调出地块 12；黄夹镇调出地块 13、地块 14，铁营镇调出地块 16、地块 17、地块 18,、调出地块 21，西段乡调出地块 22，杨安镇调出地块 23、地块 25、地块

　9 26、地块 27、地块 28、地块 29，寨头堡乡调出地块 30、地块 33、地块 34、地块 35，郑店镇调出地块 36、地块 37、地块 38、地块 39、地块 40、地块 41、地块 42，朱集镇调出地块 44、地块 45、地块 46、地块 47、地块 48、地块 49、地块 50、地块 51、地块 52、地块 53、地块 54、地块 55、地块 56、地块 57、地块 58，大孙乡调出地块 59、地块 43，由村镇建设用地修改为农用地，面积为 103.4149 公顷；花园镇调出地块 4、地块 15，铁营镇调出地块 19、地块 20，杨安镇调出地块 24，寨头堡乡调出地块 31、地块 32，王庙镇调出地块 14，由城镇用地修改为农用地，面积为 1.1206 公顷。

　六、规划修改方案风险影响评估 （一）修改方案对主要控制目标的影响 土地利用总体规划主要控制目标主要包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地占用耕地面积和土地开发、复垦、整理补充耕地面积等几个方面。下面针对以上几个指标及土地利用结构和布局来分析本次规划调整对土地利用总体规划目标的影响。

　1 、对耕地和基本农田保护的影响 本次规划修改未涉及占用基本农田，规划修改后调入建设用地占用现状耕地面积 13.0794 公顷，因建设用地调出退出现状耕地面积13.6469 公顷，占用耕地面积少于规划修改前，因此，此次规划修改后耕地规模能满足上级下达耕地保有量不减少的要求，耕地保有量和

　10 基本农田保护目标保持不变。同时，在耕地布局调整的过程中严格执行面积不减少、布局总体稳定且集中度提高的原则，确保了耕地数量稳定、空间布局集中连片。根据乐陵市耕地质量成果补充完善成果，修改方案占用的耕地与核减的耕地在质量上相当，保证了全市耕地面积不减少（表 6-1）。因此，本次规划修改不会对乐陵市的耕地和基本农田保护目标的实现产生影响，严守了耕地保护的红线，确保了耕地实有面积的稳定，全面落实了耕地数量和质量保护战略任务。

　表 6-1 耕地质量调入与调出情况对比分析 调入 调出 耕地面积（公顷）

　国家等别 耕地面积（公顷）

　国家等别 0 6 0.4859

　6 1.9219

　7 6.3929

　7 6.9343

　8 5.2525

　8 4.2232

　9 1.5157

　9 合计 13.0794 8.2 合计 13.6469 7.6 2 、对土地整理开发复垦目标实现的影响 土地整理开发复垦是实施土地利用总体规划，增加有效耕地面积，提高土地质量，提高土地集约利用程度以及促进土地资源可持续利用的重要途径。根据《规划》，乐陵市 2006-2020 年可通过土地开发、整理、复垦补充耕地潜力总量为 1231 公顷，而规划修改后建设少占用耕地指标，因此修改方案对乐陵市补充耕地目标的实施产生积极影响。

　11 3 、对土地利用总体布局及建设用地集约利用的影响 本次规划调整主要是对建设用地区和农业用地区作了布局上的局部修改调整，严格遵循了集中布局、集聚建设的原则，在分析土地利用现状的基础上，充分考虑当地产业的发展。规划修改方案通过规划建设用地区的布局调整，使市域内用地指标可以得到更有效利用，同时促进了耕地的集中连片。通过此次规划修改，不仅可以优化土地利用结构与布局，而且能够实现土地资源与产业布局的优化配置，有利于充分发挥建设用地的集聚效应和规模效应，符合土地集约利用的原则。因此，对土地利用总体规划确定的土地利用总体布局产生积极影响。

　4 、对土地利用程度的影响 通过土地利用布局调整，依据乐陵市国民经济和社会发展规划，按照土地的适宜性和土地利用现状分析，乐陵市土地利用统筹兼顾，综合平衡，从时间、空间上合理安排各业用地，为经济各部门发展提供了土地保障；是防止重复建设、产业结构趋同的有效途径，所以使土地利用在空间形态上进行了城乡结合，统筹了城乡经济发展，提高了乐陵市土地利用程度及产业聚集度，体现了生态型集约土地利用。

　（二）修改方案对社会经济整体影响 1 、对 乐陵市 社会经济发展的影响 通过本次规划方案调整后，能有效地缓解乐陵市社会、经济与建

　12 设用地在布局上存在的矛盾，保证各项建设用地对土地供应的合理需求，完善建设用地布局，为乐陵市的经济社会发展提供用地保障，从而推动乐陵市二、三产业发展建设，保证土地供应与未来经济社会发展相适应，有利于加速其经济发展的进程。

　2 、对相关规划的影响 本次规划调整征求了发展改革、环境保护、城乡建设、水利、农业农村、交通等各部门的意见，与国民经济和社会发展规划、城市规划、村镇体系规划、农业综合开发规划、生态环境规划、自然保护区规划、交通规划、水利规划等规划进行了协调和衔接工作，加强了区域的统筹协调和上下级规划之间的衔接。因而能更好的发挥各规划的作用，使区域环境大大改善，交通基础设施更加完备，农业、工业发展规模化，不仅有利于发挥乐陵市的整体功能，更有利于乐陵市经济飞速发展。

　（三）修改方案对生态环境的影响 党的十八大明确提出，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势。规划修改方案严格按照规划确定的目标对生态建设用地进行了适当的调整和布局优化，保障了合理的生态用地规模，制定了相关环境保护措施，

　13 严格保护生态环境安全控制区，积极构建环境友好型土地利用模式，保障了土地资源可持续利用，努力实现了“保护资源与保障发展双赢”。

　（四）规划修改影响评估的主要结论 乐陵市土地利用总体规划修改是为适应乐陵市经济社会发展、村镇布局调整的需要以及土地集约、合理利用的要求，在科学评估论证的基础上，对土地利用总体规划进行局部修改。修改方案遵循了规划修改的相关原则，维护了现行土地利用总体规划的连续性和法定性。规划修改后，土地利用方向得到优化，符合土地集约利用的要求，并进一步优化了建设用地区与农业用地区的布局，切实把耕地保护落到实处。因此，规划修改方案是可行的。

　综合以上分析，乐陵市土地利用总体规划修改方案的实施影响评估如下：

　1、规划修改方案保证了全市规划修改前后耕地总量和基本农田数量不减少，质量不降低，规划修改对乐陵市规划控制指标体系产生积极影响。

　2、修改方案对规划建设用地区进行了合理调整，充分体现了促进集中布局和集聚建设的基本原则，有利于促进区域土地资源的集约高效和可持续利用。规划修改后土地利用总体规划的科学性、可操作性程度将会得到较大提高，宏观调控功能将会得到更有效的发挥。

　3、规划修改符合当地社会经济发展对土地资源的客观需求，修

　14 改方案有利于乐陵市社会经济的快速发展，具有良好的社会综合效益。

　4、规划修改方案遵循了保护和改善生态环境的原则，客观分析了规划修改可能对环境产生的有利和不利影响，在规划实施过程中将采取有效措施保护当地的生态环境，有利于改善由于规划修改可能引起的对环境的不良影响。

　综上所述，乐陵市土地利用总体规划修改方案实施后，进一步优化城乡用地结构和布局，促进土地资源节约和集约利用，将对实施乐陵市土地利用总体规划和落实规划目标产生积极的影响，使其能够适应社会经济发展的新形势、新情况，更好地保障区域经济持续稳定快速协调发展。

　七、规划修改方案实施保障措施 土地利用总体规划是规划期内土地利用和管理的纲领性文件，规划一经批准，就具有法定效力，各级政府、自然资源部门、使用者及社会公众等必须依据本规划审批管理和使用土地。为确保规划的落实和实施，从严格保护耕地，推进城乡一体化建设，强化规划管理，推进整理复垦开发，加快信息系统建设，提高土地节约集约水平等方面，提出保障措施，以确保规划目标的实现。

　（一）强化土地利用总体规划修改方案的法定效力 在规划修改过程中，通过听证、征求部门意见及专家论证等方式，

　15 加强规划修改的公众参与，提高规划修改方案的科学性和可行性。规划修改结束后，尽快按照法定程序向山东省自然资源厅上报土地利用总体规划修改方案。

　经审批后的规划修改方案应当依法予以公告，接受公众监督，扩大公众参与，确定规划修改方案的法定地位，增强规划的公开性和透明度。严格执行土地利用总体规划修改的相关规定，严禁违法违规修改规划行为，切实维护土地利用总体规划及其修改方案的权威性，并根据规划修改方案制定土地利用年度计划，按照规划和计划下达用地指标。

　（二）做好 县 、乡 镇两级规划的衔接 土地利用总体规划修改方案经批准后，将成为乐陵市土地利用总体规划的一个组成部分，原土地利用总体规划与修改方案不一致的地方，应以修改方案为准。同时为以保持乐陵市土地规划的现势性和可操作性，同时要切实做好与乡镇土地利用总体规划的衔接。尽快对所涉及的乡镇土地利用总体规划进行修改与完善，落实规划修改方案所涉修改内容。

　（三）严格核定项目用地规模，完善项目建设影响评估 严格核实项目的用地规模，按照国家以及山东省相关用地指标控制标准来核定其用地规模，在用地预审中要做好实地踏勘和论证工作，项目用地报批方案中确定的用地规模不应超过本次规划修改确定

　16 的用地规模，以保证土地利用总体规划的权威性和宏观调控性。在项目实施过程中，就项目对土地利用及土地利用总体规划的影响进行动态监测与评估，以及时发现问题并做相应处理，尽量减小对土地利用及土地利用总体规划的影响。

　（四）加强规划修改方案动态监管 在乐陵市构建信息化的平台，综合运用遥感影像、规划数据库、地籍数据库、土地交易公开查询等信息技术以及变更调查手段，加强土地利用的动态监测，并通过建设项目的预审、审批、供地、权属变更以及违法占地的查处等一系列的动态监测，确保规划修改方案的准确性和公开性，提高规划修改方案实施的社会监督性。同时，加强规划修改方案实施动态的监管，通过“一张图”和综合监管平台，及时发现、制止违反规划修改方案的行为。加大执法力度，对违反规划修改方案的行为要严肃查处，限期改正，并依法追究相关责任人的责任。对违反规划批地用地的行为，坚决依法查处。

　（五）建立目标考核体系，保障规划修改方案顺利实施 规划修改方案一经上级有关部门批准，即具有相应的法律效力，各级政府部门可将规划修改方案当中的各项主要指标的实施情况纳入年度考核目标体系当中，切实将规划修改方案确定的目标、任务落到实处。各相关部门应对规划修改的实施进行必要的监督和适时的检查，对检查不合格或发现弄虚作假等违法违纪行为的，依法追究相关

　17 责任人的责任。建立和完善耕地保护责任目标考核制度，耕地保护责任要纳入政府年度综合目标考核，对年度耕地保护责任目标考核不合格，土地管理秩序混乱的，启动行政首长问责，对政府、部门主要领导和其他负有责任的领导实行问责，同时将耕地保护纳入党政干部政绩考核体系。建立节约集约用地考核评价制度，考核结果与政府年度综合考核结果挂钩，并纳入各级政府年度目标管理，以促进土地的节约集约利用。